五、关于村民自愿问题
调查：余江县采取多种举措引导、促进村民们自愿退出宅基地：一是运用报纸、电视、微电影，举办辅导会、培训班、宣讲会，激发村民们对美好生活向往的内生动力；二是党员、干部示范带头，提高宅基地制度改革的公信力；三是引导、鼓励在城镇已稳定就业的村民们自愿退出宅基地或自愿放弃申请宅基地而进城落户；四是通过做深入、细致的思想工作，村民们多宅或多占的宅基地，在给予相应补偿后，自愿退还给村集体经济组织；五是发挥村规民约和社会贤士的作用。金寨县把宅基地制度改革与脱贫攻坚工作有机结合起来，引导、促进“两户三房”（贫困户、移民户，居住在土坯房、砖瓦房、砖木房里的）村民们自愿搬迁。同时，将宅基地制度改革试点政策与国家扶贫政策有机结合起来。该县主要因为村民们的自愿搬迁，拥有了逾万亩的宅基地复垦腾退节余建设用地指标在省域范围内有偿调剂使用，成交总金额近50亿元，从而大大缓解了宅基地制度改革的资金压力。武进区建立宅基地自愿有偿退出的引导机制和激励机制。因地制宜地规划中心村建设，并完善中心村配套基础设施建设，使之成为具有吸引力和辐射力的示范村，让村民们主动退出原宅基地到中心村集中建房。为体现宅基地的用益物权，集体经济组织对自愿退出宅基地的原权利人进行合理补偿。补偿标准原则上不低于区政府土地整治保底回购价（2015年至2016年按每亩20万元计算）。义乌市创新设立了“集地劵”制度。将宅基地使用权人自愿退出的宅基地和城乡新社区集聚建设退出的宅基地等进行复垦，经验收合格后折算成建设用地指标，即为“集地劵”。“集地劵”实行台账式管理，可以交易，而且由政府设立最低保护价（现为每亩40万元）。该市规定，自愿退出宅基地的，可以根据土地级差有序参加城乡新社区集聚建设，或进行纯货币化安置补偿，保证村民们的宅基地权益不受损。浏阳市对合法宅基地自愿退出的，一律由村级集体经济组织或市级集体建设用地收储机构实行有偿收购。将宅基地制度改革与集体经营性用地入市改革相结合，在符合规划的前提下，闲置的宅基地可以退出原来的居住功能，以经营性用途直接入市出让，从而让村民们获取集体建设用地使用权出让收益。
思考：客观地说，对集体经济组织里的公共事务和公益事业，要让数以千计的村民们百分之百地自愿投身，本身就不太容易实现。宅基地制度改革也是这样。近3年来，开展宅基地制度改革试点的县（市、区），在引导、促进村民们自愿退出宅基地方面，可谓想方设法，其中最有效的是采取经济方法。宅基地制度改革试点毕竟只会持续一段时间，而宅基地管理却是一项长期性、常态性的工作，这就需要开展宅基地制度改革试点的县（市、区）加紧建立完善相关制度。笔者发现，一些地方的村民们之所以不愿退出宅基地，除了仍有“叶落归根”的传统思想这个原因外，还有其所期望的退出补偿与政府规定的退出标准有差距、其对宅基地的预期效益过高等原因。笔者认为，引导、促进村民们自愿退出宅基地，更多的须用经济方式。宅基地制度改革是一项宏伟的事业，需要与时俱进不断开拓。宅基地管理是一项面广量大的工作，而且与村民们的合法权利息息相关，故而不能简单化、“一刀切”，也不能一蹴而就。笔者分析，现今农村社会已出现了“三代人现象”。即：六七八十岁的老一代人，一辈子以农为业，如今还生产生活在农村，对宅基地有着割舍不了的深厚情结；三四五十岁的中一代人，平时打工经商在外，城市里也已购房，只是逢年过节回老家待上几天，因为受父母的影响等，对宅基地仍有较多的眷恋和念想；一二十岁的小一代人，生不在农村，长不在农村，很多已是“城里人”，虽然也知道老家有宅基地，但已没有回去居住的兴趣（许多老房已缺乏现代化的居住功能），甚至感到牵累。试想，如果有朝一日普遍要对这种宅基地收取有偿使用费，兴许绝大多数小一代人会主动自愿退出宅基地。有鉴于此，笔者认为，各地在引导、促进村民们自愿退出宅基地时（除非基础、公益设施建设迫切需要村民们马上退出宅基地外），在时间上不宜操之过急，可多让时间来换空间。
六、关于土地流转问题
调查：余江县规定，对村民们自愿退出的宅基地，凡具备开发建设新需要的基本条件的，可就地参加集体经营性建设用地入市。该县还探索对宅基地采用转让、抵押、赠与、置换等方式进行流转。但是，由于流转范围仅限于集体经济组织成员，流转对象非常有限，流转起来十分困难。该县现已腾退出来的宅基地，主要用于新批宅基地用户、完善村庄公共设施、新补充耕地和农村绿化等。金寨县已完成宅基地复垦3.2万亩，除规划村庄建设自用外，新增耕地保有量2.7万亩，大部分复垦的耕地已种上了农作物，粮食生产能力得到了有效提升。武进区采取以下四种模式推进宅基地流转：一是产权转让模式。村民们可通过买卖、赠与等方式，将宅基地转让给集体经济组织其他成员使用，或通过租赁方式流转给其他人员使用。二是权益转化模式。在初次公平分配的前提下，村民们可把宅基地成员权以宅基地票的方式，全部或部分转让给本集体经济组织其他成员使用，也可以由集体经济组织作价收回。三是土地整治模式。集体经济组织通过土地综合整治、土地增减挂钩等方式，把村民们有偿退出的宅基地复垦开发，其节余指标可在全区统筹使用。四是转换入市模式。在符合规划的前提下，集体经济组织将退出的存量宅基地，根据规划用途转换成集体经营性建设用地入市流转。义乌市根据中央的改革要求，平衡各方利益，强化顶层建设，已在宅基地的分配取得、调整、置换、退出、流转等方面形成了一整套的办法和措施。如：集体经济组织成员可以宅基地上合法的住宅建筑物面积为基数，按1：5或每人175平方米的建筑物面积，置换成具有完全产权、可直接入市交易的高层公寓。同时，其所剩余可置换权益面积还可在相应地段选择产业用房、商业用房、货币等。浏阳市明确，在村民土地承包经营权利、义务等关系不发生改变的前提下，允许城镇规划区外的宅基地向全市符合申请条件的村民流转，既大大拓宽了宅基地的处置路径，又为村民进城入镇提供了便利。
思考：毋庸讳言，长期以来，我国宅基地形成了事实上的“准所有权化”，占了也就占了，空了只能空了，最多作私下租赁，而集体所有只是一种虚置。随着我国改革开放的不断深入，尤其是在这次宅基地制度改革试点中，宅基地如何合理、有序流转，迫切需要破题。各试点县（市、区）不负众望，在这方面作出了不懈探索。笔者认为，宅基地流转可以像承包地“三权分置”那样进行“三权分置”。也就是说，把宅基地原有的“两权”（所有权、使用权）分置成“三权”（所有权、配有权、用有权）。其中，配有权，即分配而有的使用权；用有权，即占用而有的使用权。而占用，则可由租赁、转让、抵押、交换、信托、入股、继承等方式形成。总体上，在宅基地流转中，要认真落实所有权、切实稳定配有权、着力放活用有权。目前，一些地方在集体经营性建设用地方面正在逐步建立城乡统一土地市场，逐步实现集体经营性建设用地与国有建设用地同权、同价。业内人员皆知，集体建设用地主要包括集体经营性建设用地和宅基地，而宅基地是集体建设用地中的大头，但没有被纳入与国有建设用地同权、同价的改革试点。在现实生活中，宅基地与集体经营性建设用地时而会互相转换用途，如村民们利用在宅基地上建起的农房，开办商店、酒家、茶庄和农家乐、豆腐坊、裁缝铺等。笔者认为，把宅基地像集体经营性建设用地一样入市，有利于加快构建城乡统一的建设用地市场，有利于进一步促进区域协调发展、城乡融合发展。当然，在宅基地流转中，一定要正确处理各利益主体之间的关系，公平、合理地分配流转收益，既不能让村民们吃亏了，也不能让集体经济组织吃亏了。对腾退出来的宅基地，笔者建议，县（市、区）或乡（镇）可另辟蹊径，成立托管类的经营公司，有计划、有步骤地流转宅基地。其中，可让村民们和集体经济组织变成一个个股东，而且年年有分红，从而使各自的宅基地合法权益得到有效维护。
七、关于责任主体问题
调查：余江县下放宅基地审批权限：使用存量建设用地的，由乡（镇）政府审批，报县国土资源局备案；使用新增建设用地的，由乡（镇）政府审核，报县政府审批。明确本辖区内的农村村民建房管理工作，乡（镇）党委、政府主要领导为第一责任人，分管领导和驻村干部为直接责任人。整合国土、规划、城镇等力量，建立健全违法违规用地日常巡查、责任倒查、执法联动机制。把农村村民建房管理工作列入乡（镇）党委、政府年度实绩考核，对出现违法违规审批农村村民建房的、因监管不到位导致出现违法违规建房的、国家公职人员在农村集体土地上违法违规建房的，进行严肃的责任追究。金寨县在宅基地管理上，实行奖惩并举、疏堵结合，出台农村村民分户、建房用地管理等办法。充分发挥基层组织民主管理和自我监督作用，切实维护宅基地管理秩序。全县23个乡（镇）均成立国土资源管理所，加挂不动产登记所牌子，并建立国土资源信息平台，夯实国土资源管理基础。武进区厘清宅基地管理职责，明确“区总控、镇审批、村分配”的三级职责。由区制定村级规划与建设导则，确定村庄用地总控标准、村民建房双控标准，负责审批村级土地利用规划、村庄建设规划和建新占用农用地的宅基地；由镇级负责编制村级土地利用规划和村庄建设规划，确定村规模和区位，负责使用存量建设用地的宅基地审批；由村级根据以上规划和标准，负责公平、合理地分配宅基地。义乌市坚持放管结合，全面落实简政放权。宅基地分户审批全部委托给镇政府，并将相关环节全部纳入便民服务体系。减少审批环节，优化审批程序。宅基地的审批、监管，全程网上限时办理，强化痕迹管理和责任追究。强化村级组织自治，突出村民主体地位，激发村级组织和村民自主管理宅基地的责任心和积极性。浏阳市在宅基地管理上，由县级负责规划管控，由乡级负责执行规划，由村级落实民主管理。把城镇规划区外使用荒山荒地、存量建设用地的宅基地审批权下放到乡（镇）政府，年终报市国土资源局备案。城镇规划区外占用农用地的和城镇规划区内的宅基地，由市政府委托国土资源局审批。涉及农用地转用的，分批次报上一级市政府审批。
思考：《村民委员会自治法》于1998年11月4日由全国人大会议审议通过，又于2010年10月28日由全国人大会议审议修订。笔者认为，宅基地分配、使用，既是村务，必须认真落实《村民委员会自治法》，但又不是一般性的村务，需要有别于一般性的村务管理的管理。宅基地既涉及公权、共益（集体所有），又涉及私权、个益（村民使用）。宅基地管理务必坚持“身份限制、一户一宅、标准法定、用途管制”。这四条，一条都不可缺少，一条都不能打折。管理宅基地，既要发挥政府的作用，又要发挥市场的作用；既要有行政的力量，又要有自治的力量。余江县1040个自然村成立了村民事务理事会，金寨县在224个行政村成立了村民事务理事会，浏阳市制订了民主管理宅基地村规民约。它们在宅基地的自治管理上显示出了独特的效用。这是群众性的创造，颇值得赞许和推广。但也要看到，它们毕竟有一定的局限性，如没有法律地位、人员难以稳定等，故而，只能作为落实宅基地管理自治责任的一个桥梁、一种辅助。依笔者所见，村民事务理事会只相当于城镇小区业主委员会。按照现行法律法规，宅基地管理的自治责任，应该由村民委员会和村民小组担当。不难想象，村基层组织倘若坚强有力，宅基地的自治管理就一定能够加强。笔者认为，宅基地管理必须落实“三个责任”，即县、乡两级政府的政府责任，国土资源部门的部门责任、村级自治组织的自治责任。其中，“政府责任”和“部门责任”主要抓“用途管制”、“总量制控”这两个关键。“用途管制”，即宅基地是村民用来建房居住的，落实村民的住房保障功能是第一位的、根本性的；“总量控制”，即按照“人地挂钩”的要求，对宅基地面积实行总量控制，而且随着城镇化的不断推进，对宅基地逐步实现减量化的管理。“自制责任”要更好地体现自我教育、自我管理，进一步增强体现集体意志的村民会议决议的约束力和执行力。
八、关于宏观环境问题
调查：就全国而言，当前深入推进的宅基地制度改革试点，正面临着诸多与其紧密相关的宏观环境。其一：党的十九大部署了“实现乡村振兴战略”，要求“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。其二：“农村土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。”这是习近平总书记在党的十九大报告中郑重宣布的。这对广大村民来说，农村土地承包期从第一轮的15年，加上第二轮的30年，再加上再延长30年，也就是共有75年。如果以20年为一代的话，75年即相当于3代多，此还不包括“再延长30年”后还会不会再延长。其足见这项制度有多么稳定。其三：户籍制度改革不断深化。近日，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城乡落户方案》，其中要求“建立进城落户农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的维护和自愿有偿退出机制”。据报道，包括北京在内，全国已有30个省（区、市）出台了旨在消除农业户口与非农业户口造成的差别歧视的户籍制度改革方案。其四：农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革全面推进。这对促进农业农村现代化影响巨大、意义深远，使农村经济统分结合的实现形式发生了重大变化。笔者调查，与宅基地改革试点紧密相关的宏观环境还有：一是宅基地地域的差异性。随着经济社会的持续快速发展，有的地方已没有传统意义上的宅基地。即使仍为传统意义上的宅基地，其功用和潜能，处于东部的与处于西部的不尽相同，处于戈壁沙漠地带的与处于良田沃土地带的不尽相同，处于城镇规划区内的与处于城镇规划区外的不尽相同。二是农村基层组织建设的差异性。一些地方自从取消人民公社后，群众性的自治组织没有得到健全和完善，存在比较严重的缺位、弱化现象。三是宅基地问题的差异性。有的宅基地是近年来新批的，有的宅基地是祖辈留下来的；有的宅基地的权属清晰，有的宅基地的权属混杂；有的宅基地没有违法违规，有的宅基地存在违法违规。
思考：开展宅基地制度的改革试点，因有全国人大授权，故在坚持所有制不变、坚守耕地红线、维护农民土地权益的大前提下，可以大胆地试，在法规、政策上并无障碍。这是开展宅基地制度改革试点最重要的保障之一。但不能不看到，宅基地制度改革既涉及复杂的经济、利益问题，又涉及复杂的政治、社会问题，许多改革内容会“牵一发而动全身”。这就必须充分认清宅基地制度改革的复杂性。而充分认清宅基地制度改革的复杂性，并不是为了寻找畏首畏尾的理由，而是旨在实施更周密的谋划。笔者建议，要深入研究宅基地制度改革的宏观环境。如：农村土地承包长久不变，同为集体所有的宅基地使用权如何与其耦合？又如：户籍不分农业户口与非农业户口，宅基地如何公平、合理地分配？再如：农村土地使用权分置成承包权和经营权，而且经营权的流转形态不断增多、流转规模不断扩大，宅基地使用权要不要分置、怎么分置、分置后如何流转？宅基地制度改革本身尚有许多问题亟待深入研究。如：宅基地制度改革如何与征地制度改革、农村集体经营性用地入市改革有机衔接？又如：宅基地使用权的转让权能如何更好更大地体现？再如：宅基地的退出机制到底如何设计？通过深入研究，促使宅基地制度改革更好地沿着国家深化改革的大方向前进，促进宅基地制度改革在“利修法”上获得更大的成效。面对宅基地制度改革的宏观环境，笔者建议：一是县、乡两级党委、政府必须有更宏观的视野、有更协调的力度，始终围绕处理好新时代农民与土地关系这条主线，坚持把宅基地制度改革与其他重大改革紧密结合起来，努力实现好、维护好、发展好农民合法的宅基地权益。二是创新和完善共同责任机制。宅基地紧连着经济社会方方面面，包括国土、农业、财政、工业、商务、建设、规划、税收、民政、公安、社保、文化等。开展宅基地制度改革不能靠“单打独斗”，需要在县、乡两级党委、政府的有力领导下，相关部门各司其职、齐抓共管。三是必须紧紧围绕改革各项任务，并从本地实际出发，创新思路抓改革，统筹协调促改革，有效释放改革红利，不断丰富改革成果，努力打开与其他重大改革的通道，并实现无缝对接。
笔者一路调查、思考下来，深深地为开展宅基地制度改革的5个县（市、区）所取得的显著成效而欣喜。这些成效主要体现在：耕地资源保护更加有力，土地集约利用更加强化，土地权益保障更加到位，土地管理秩序更加规范，城乡融合发展更加深化，基层组织建设更加完善。当前，我国宅基地制度改革试点已进入了“深水区”，所碰到的问题多为“硬骨头”，必须上下同心，戮力打好“攻坚战”。客观地说，宅基地制度改革试点与征地制度改革试点、集体经营性建设用地入市改革试点，在涉及范围、影响程度上还不一样。对下一步宅基地制度改革试点，笔者建议，需进一步集成和提升试点成果，尤其要拿出可推广、可复制的制度性成果，为修改《土地管理法》及其配套法规提供更有说服力的实践依据。
（作者为国土资源部咨询研究中心特邀咨询委员，原任国家土地督察南京局巡视员兼副局长、曾任中国国土资源报社总编辑。此文为作者近期调研报告摘编）