习近平总书记在党的十九大报告中强调，加快推进农业农村现代化，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。毫无疑问，这为从2015年起至2018年止，根据全国人大授权，在全国33个县（市、区）开展的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作，指明了前进的方向。近期，笔者先后到开展宅基地制度改革试点的江西省余江县、安徽省金寨县、江苏省常州市武进区、浙江省义乌市和湖南省浏阳市，与从事试点工作的50多名专业人员，进行了面对面的深入交流和研讨。这5个宅基地制度改革试点县（市、区），占全国开展宅基地制度改革试点县（市、区）总数的三分之一。它们既有经济发达地区，又有国家级贫困县；既有传统农区，又有城市新区。故而，它们的试点工作具有一定的代表性。现将宅基地制度改革试点实践中八个问题的调查与思考汇报如下：
一、关于村庄规划问题
调查：余江县拥有1040个自然村，其中908个自然村坐落在城镇规划区外、132个自然村坐落在城镇规划区内。为配合开展宅基地制度改革试点工作，全县所有的自然村均编制了2015-2025年村庄规划。该县以宅基地制度改革为统领，以新农村建设为抓手，着力推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化。金寨县按照每个行政村1个中心村庄、不超过3个保留自然村庄的原则，全县规划了183个中心村庄、397个保留自然村庄，引导农民有序向城镇、向规划点集中。武进区根据“三区（城市区、集镇区、乡村区）”三类（特色村、重点村、一般村）规划要求，把全区2175个自然村规划形成386个特色村和重点村，并把其纳入本轮土地利用总体规划调整完善中。义乌市落实不同区城的规划要求。即：在城镇规划红线范围内，实施城乡新社区集聚建设，实行“户有所居”；在城镇规划红线外，推行“美丽乡村”建设，落实“一户一宅”；在远郊山区，实施“异地奔小康”工程，确保“住有所居”。浏阳市分批启动全市322个村（社区）建设规划的修编工作，通过重构乡村规划编制体系，形成以“乡村为主角”的规划框架；坚持“多规合一”，确保村庄规划有效落地实施；开展全方位公众参与，建立村庄规划多元决策依据，旨在努力实现村庄配套设施完善、村庄人居环境改善、村庄文化特色营造和村庄产业经济发展。
思考：规划是纲，纲举目张。宅基地制度改革试点中的村庄规划也是这样。规划的依法依规是最大的依法依规，规划的违法违规是最大的违法违规；规划的节约集约是最大的节约集约，规划的粗放浪费是最大的粗放浪费。毋庸讳言，长期以来，规划乱象在我国许多地方普遍存在，有的规划相互“打架”难以落地，有的规划随意更改，有的规划“说一套，另做一套”。这些，既涉及编制规划的科学性、合理性问题，又涉及实施规划的严肃性、有效性问题。笔者认为，村庄规划万万不可轻视，万万不能小觑。编制村庄规划切勿应时应景，务必立足于宏观，立足于长远。我国改革开放以来，很多县（市、区）已进行了一轮或二轮的行政区划调整，其管辖的乡（镇）已进行了一轮或二轮的拆并，不少行政村也进行了一轮或二轮的归并。这对村庄规划影响极大。有的地方，随着经济社会的不断发展，一些原本建设好的村庄不得不拆除，一些原本规划好的村庄不得不调整。因此，村庄规划必须首先考虑到村庄所在乡（镇）、所在县（市、区）甚至所在市（地、盟）的经济社会发展规划定位，在规划上防止“过程性浪费”。在这方面，可以像拥有100万人口的江苏省泗阳县那样，以大规划引领小规划。大规划，即实现全县人口5：3：2梯度分布（县城区50万人、小城镇30万人、新型社区20万人）；小规划，即对全县256个行政村的1700多个自然村有计划、分步骤地进行整合。如此规划村庄，就不会应时应景。在村庄规划中，要根据经济社会发展需求，坚持节约集约利用土地，充分尊重村民意愿，美化优化村容村貌，方便村民生产生活需要；要进一步完善乡镇土地利用总体规划，抓紧编制村级土地利用规划，并在村庄规划中很好地落实土地利用规划、新农村建设规划、美丽乡村规划、特色村庄规划等；要区分不同区域、不同时期，积极引导村民们相对集中居住，有条件的地方，可尝试城乡一体化规划和建设。村庄规划具有很强的科学性、严肃性，县、乡两级政府一定要高度重视，用更多的心、使更大的劲进行编制，不能短视，不可低标，而且要“一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干”。
二、关于成员资格问题
调查：开展宅基地制度改革试点的5个县（市、区），都能根据国家的《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》和地方的《农村集体经济组织管理办法》中的规定，并结合当地实际，出台本集体经济组织成员认定意见，其中明确了哪些人可以认定为本集体经济组织成员、哪些人可以保留本集体经济组织成员资格、哪些人已经丧失本集体经济组织成员资格。在集体经济组织成员的认定方法上，各地出现了如下五种情形：第一种“户籍说”。这是最普遍、最简便、最可行的方法，也是有国家和地方政策、法规依据的方法。它只考虑有没有户籍，规定：户籍在本村且长期生产生活在本村的村民及其所生子女，因婚姻、收养等关系已办理合法户籍迁移手续的本村村民，户籍仍在本村的现役义务兵和在校大中专学生等，为本集体经济组织成员。第二种“义务说”。即：虽然户籍在本村，但没有履行相关义务，也不能认定其为本集体经济组织成员，如从外地转入本村的“空挂户”、“挂靠户”等。第三种“历史说”。即：虽然户籍已不在本村，但对本集体经济组织作出过贡献，如那些从本村走出去的社会贤士等，也可以认定为本集体经济组织成员。第四种“出生说”。即：只要是从本村出生的，不论其户籍如今在不在本村，也可以认定其为本集体经济组织成员。第五种“习惯说”。即：如现有户籍仍在本村的嫁出女或现有户籍不在本村的嫁入女，对其是否具有本集体经济组织成员资格，有的地方缘于世俗习惯对其存在争议。以上五种认定集体经济组织成员的方法，第一种是主要的，其他四种则是基于尊重历史、尊重现实、尊重风俗而灵活掌握的，而且经过一定的民主程序，在数量上也极小。
思考：新中国成立以来，我国农村土地权利制度已发生数次变迁（开展农村土地改革、农业合作化、人民公社运动和实行农村土地承包制），但多限于村民们耕作用的土地权利，很少涉及村民们居住用的宅基地。这次宅基地制度改革试点，不容置疑会涉及村民们居住用的宅基地的权利。而有没有宅基地的权利的先决条件，是其有没有集体经济组织成员资格。倘若其没有集体经济组织成员资格，那就不能分配、占用宅基地。如今那些不是集体经济组织成员，即使以前分配、占用了宅基地，或实际上已继承了拥有地上、地下建筑物的宅基地，也只作为历史遗留问题来处理。随着我国土地资源、资产、资本“三重”属性的日益显化，村民们普遍越来越重视宅基地，也越来越把宅基地当作自家的财产。因此，在宅基地制度改革试点中，如何认定集体经济组织成员资格非常重要、至为关键。笔者建议，认定集体经济组织成员，原则上应以户籍为依据，因为现阶段我国许多方面的公共、公益权力分配仍与户籍挂钩。但是，不能唯户籍，必须综合考虑其他因素，尤其是特殊情况。如：原集体经济组织成员，因为城镇户籍制度改革或计划生育奖励政策等，其农业户口已转为非农业户口，表面上看其户籍已发生了变化，但实际上仍一直在原址上生产生活，其与现集体经济组织成员没有差异。在具体认定集体经济组织成员时，应重点把住“一定是”、“一定不是”，对“已经丧失”的，在认定上可以保留些许弹性。在认定集体经济组织成员资格上，建议国家和地方出台相关法律法规，县（市、区）结合实际制定相关实施细则。
三、关于土地权益问题
调查：余江县全面开展“房地一体”确权登记工作，维护和保障村民们的合法宅基地权益；建立农房财产权抵押试点风险补偿基金，探索推出“政府+银行+保险+农业经营主体”的银保贷产品。该县采用多种方式保障村民们的居住需求：一是在传统农区继续实行面积在120-180平方米的“一户一宅”，二是在集镇范围内实行统建或多户联建方式落实“一户一宅”，三是对县城规划区内的村民们实行公寓式或住宅小区式的保障。金寨县通过综合运用奖励补助政策，合理配置各种涉土政策资源，全县宅基地退出户，叠加上易地扶贫搬迁、水库移民、农村危房改造等项目补助，户均增收15万元以上，农房及其宅基地的资产价值显著体现。由此，村民们的获得感普遍增强。武进区在宅基地的居住权上，建立健全了分区域、多样化的“户有所居”保障体系，以优化环境留住农民，以统建公寓集聚农民，以货币置换转变农民，全区“户有所居”保障率100%；在宅基地的财产上，积极引导和推进村民住房财产权抵押贷款试点工作，从而激活了农村的“沉睡资产”，解决了众多农户的“融资难”问题。义乌市多渠道完善宅基地权益保障方式：一是有序处理农村住房历史遗留问题，二是着力建立城乡置换权益交易制度，三是全面开展宅基地抵押贷款工作，四是积极尝试宅基地使用权转让。浏阳市重新调整了宅基地使用面积标准，在全市开展了宅基地确权登记工作。同时，对历史形成的超批准面积建房、“一户多宅”、共有联建、城镇居民使用、土地来源不清等问题，分阶段、分类型提出处置措施。对符合条件的集体经济组织成员，按照“一户一宅”分配原则无偿提供宅基地；对退出宅基地的村民，仍保留原集体经济组织成员身份，在需要重新返乡置业时仍可取得宅基地。
思考：长期以来，我国宅基地管理颇有困惑：农房是村民的私有财产，享有所有权，而宅基地的所有权属于集体，村民仅有使用权。众所周知，所有权与使用权在权益上不一样。农房与宅基地本为一个整体，在管理上却又属不同范畴。在计划经济时期，我国宅基地的权益就是只能用于村民建房居住，不准买卖。在市场经济时期，我国宅基地的权益扩大了，其兼有居住功能和财产属性，因为宅基地的使用权也是物权。尽管各地在宅基地制度改革试点中正在不断显化宅基地的财产属性，但笔者仍然认为，宅基地之所以唯有村民们才可以拥有，是因为它专门用来保障村民们最基本的生存需要——户有所居。这是宅基地长期存在的最根本的理由。只有达到了一定条件后，宅基地才能通过合理、有序流转，而显示它的财产属性。在这一点上，切不可本末倒置。像义乌市，它的市场化程度高（全市现有36万家经营主体，外来人口远远多于本地人口）、城镇化率高（全市城镇化率78%，比全国城镇化率高出22%）、老百姓诉求高（普遍注重宅基地的财产权），故而，全市农房的使用价值一路攀升，许多村民出租房产的年收入在10万元以上。义乌市属于我国经济发达地区，在这方面不具有广泛的可复制性。宅基地不是一般的土地产权，它与集体经营性建设用地有异，与承包地更有异。在宅基地的权益上，有政府、集体、村民三方在作博弈，甚至还有租赁方参与博弈。利益诉求不同，对宅基地的权属要求不同。所以，在宅基地权益上，一定要正确处理多方利益主体之间的关系，尤其要切实保护好村民的居住权益和集体的财产权益。在我国，宅基地制度改革必须始终坚持以下三条底线：集体所有制性质不能改变，保障村民“户有所居”，维护村民和集体的土地权益。实际上，这三条底线应成为宅基地制度改革的出发点和落脚点。
四、关于有偿使用问题
调查：余江县对“一户多宅”的多宅部分和非集体经济组织成员在农村占有宅基地实行有偿退出，其标准按建筑物面积20元-150元补偿，厨房等辅助用房按占地面积每平方米10元-30元补偿。凡自愿退出的，其补偿标准上浮20%。有偿退出资金由集体经济组织自行解决，主要来源于宅基地有偿使用费、土地增减挂钩收益等。金寨县对“一户一宅”超面积部分，按阶梯累进办法收取有偿使用费。即：超出20平方米以下部分不收取有偿使用费，超出20-70平方米部分按每年每平方米3元收取有偿使用费。同时，建立宅基地节约集约利用激励机制。武进区创新制定分层级、差别化的宅基地有偿使用制度。其规定以下为有偿使用范围：一是本集体经济组织成员因历史原因形成超标占用宅基地的，二是非本集体经济组织成员通过继承房屋使用宅基地的，三是非本集体经济组织成员以其他方式占有和使用宅基地的。义乌市的有偿使用宅基地已形成了一整套制度，实现了宅基地从永久无偿向分类有偿的转变。其中：在宅基地分配时，允许有偿调剂；在宅基地落地前，开展有偿选位；在宅基地建成后，实行有偿超占（对轻微违法者）；在宅基地流转时，推行有偿退出。为此，该市率先在全国建立了全市宅基地地价体系，为宅基地量化价格提供了依据。浏阳市探索开展宅基地有偿使用，将全市范围内的宅基地分为8个等级，有偿使用费标准为每年每平方米3-20元。对合法的“一户一宅”，其超过规定标准面积的实行有偿使用；对非法的“一户多宅”，一律要求拆除多宅部分，在拆除前实行有偿使用；对合法的“一户多宅”（继承、赠与等形式获得），合计面积超过规定标准面积时，其超出部分按50%计费实行有偿使用；对非集体经济组织成员合法使用宅基地的，按总面积的50%计费实行有偿使用。
思考：宅基地管理包括宅基地分配、取得、使用、退出全过程；既涉及政治制度，又涉及经济制度；对保护耕地资源、促进社会稳定，极为重要。改革开放前，我国宅基地与其他土地一样，在使用上一直实行的是无偿、无期限、无流动（收取管理费不属于有偿，私下买卖则属于违法违规）。对部分宅基地探索实行有偿使用，是近10年来一些地方的创新性的实践。在这次宅基地制度改革试点中，5个县（市、区）都开展了宅基地有偿使用的探索，均取得了成效、积累了经验、形成了制度，确实可喜可贺。但在有偿使用的收费中，有的地方出现了如下情形：对集体经济组织成员的好收，对非集体经济组织成员的难收；对外来的人好收，对本地的人难收；对多宅的好收，对一宅超面积的难收；对开餐旅和出租的好收，对自住的难收。以此看来，对部分宅基地实行有偿使用，尚需人们进一步认知，尚需管理者有配套举措。笔者认为，对部分宅基地实行有偿使用，符合广大村民的期盼，可以促进社会公平，系大势所趋。诚然，在我国人民的传统意识里，向来不患寡、只患不均。而由集体经济组织收取的部分宅基地的有偿使用费，主要用于村内的公共事务和公益事业，这从一定程度上可解决“不均”的问题。对部分宅基地实行有偿使用，也有利于规范宅基地管理，可有效防止出现宅基地私下租赁乱象，有效解决困惑已久的宅基地历史遗留问题。当然，就全国而言，宅基地有偿使用不能包括初始分配，不应覆盖到所有的宅基地的使用，更不应强制全面实行宅基地有偿使用。要通过地方建章立制，来规范对部分宅基地的有偿使用行为。具体说来，如对违法超占的或“一户多宅”的，可实行有偿使用，但不予确权登记；对转变宅基地用途的（如从事生产经营的），可按照规划用途转化为集体经营性建设用地；对合法超标准占用宅基地的，可参照城市收取物业费的模式实行有偿使用等。（待续）
（作者为国土资源部咨询研究中心特邀咨询委员，原任国家土地督察南京局巡视员兼副局长、曾任中国国土资源报社总编辑。此文为作者近期调研报告摘编）